PPP成功推广须具有中国共产党第五次全国代表大会因素_能谱网,涉及公路

日期:2019-12-12编辑作者:国际专题

原标题:16个案例看中国PPP项目失败的主要风险,涉及公路、桥梁、隧道等多个领域

王茵

无基建不复苏,但问题是,钱从哪里来?财政收入下滑,土地出让金雪崩,43号文约束举债,唯一的希望就在PPP。我们看好PPP在中国的发展潜力。根据世界银行数据,截止到2013年,我国PPP累计投资规模约为1278亿美元,与巴西等发展中国家相比有巨大空间。近期随着中央加强引导和地方积极推进,一季度PPP项目签约率低的情况正在逐步改善。从相关PPP项目的经验来看,未来PPP的成功推广需要以下五大要素的支持。

近年来,PPP项目融资方式在中国基础设施建设领域越来越受到青睐,社会资本的介入不仅解决了基础设施建设的资金短缺问题,更可以降低成本和提高效率。但是,由于PPP是一种新生事物,我国政府和社会普遍缺乏经验,PPP在我国的应用也遇到了诸多实际问题,也有许多项目遇到了较大的问题甚至失败。对这些失败的项目进行分析总结,找出导致项目失败的主要风险因素,在今后的项目实践中加以重点关注,对我国今后的PPP实践更有指导价值。下文案例主要涉及高速公路、桥梁、隧道、供水、污水处理和电厂等领域,基本涵盖了我国采用PPP模式的主流领域。

作为中国新一轮城镇化建设中的重大改革举措,PPP近来在我国得到了极大关注。

一:政府引导整合,缓解信息不对称

多家网站和微信公众号转发该文并未标注作者,PPP项目争端解决公众号在此申明:**本文作者是亓霞,柯永建,王守清**

中共十八届三中全会指出:要紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用,深化经济体制改革,坚持和完善基本经济制度,加快完善现代市场体系。2013年年末,财政部部长楼继伟明确提出:推广PPP模式是适应国家治理现代化要求、适应市场起决定性作用要求、适应加快转变政府职能要求、适应建立现代财政制度要求和适应推动城镇化健康发展要求的一项重大改革举措。

PPP的本质是政府、市场和项目的资源整合,各方风险和收益共担。这个过程中往往会出现信息不对称:作为PPP项目的共同参与者,在招标立项阶段,政府相对于社会资本方可能更具信息优势;而在签约后项目通常由社会资本方负责融资、建设与运营,政府主要职责是监管,以协调政府、社会资本方与公众之间的利益,在此阶段,社会资本方比政府更了解项目。因此,为使PPP项目成功签约与实施,政府需要加强引导,消除信息不对称。

案例情况

在过去一年多时间里,从中央到地方,各级政府都在积极学习、推广PPP的使用,许多省份都选出了一批PPP试点项目,力争在短时间之内上马。

在招标立项阶段,政府需加强项目相关信息的披露。PPP项目通常前期投资大且主要由社会资本方承担,回报周期长,影响项目收益的因素多。社会资本在决定是否参与项目时,通常需综合考虑多种因素,如当项目为公路时,需了解当地的经济水平、产业结构、城市规划、交通规划、交通量、建筑原材料分布等。政府应在法律法规允许的范围内,尽可能多地提供相关信息,以辅助社会资本方做决策,降低其观望心理。

案例编号

项目名称

出现的问题

1

江苏某污水处理厂

2002-2003年出现谈判延误、融资失败

2

长春汇津污水处理

2005年政府回购

3

上海大场水厂

2004年政府回购

4

北京第十水厂

Anglian从北京第十水厂项目中撤出

5

湖南某电厂

没收保函,项目彻底失败

6

天津双港垃圾焚烧发电厂

政府所承诺补贴数量没有明确定义

7

青岛威立雅污水处理项目

重新谈判

8

杭州湾跨海大桥

出现竞争性项目

9

鑫远闽江四桥

2004年走上仲裁

10

山东中华发电项目

2002年开始收费降低,收益减少

11

廉江中法供水厂

1999年开始闲置至今,谈判无果

12

福建泉州刺桐大桥

出现竞争性项目,运营困难

13

汤逊湖污水处理厂

2004年整体移交

14

延安东路隧道

2002年政府问题

15

沈阳第九水厂

2000年变更合同

16

北京京通公路

运营初期收益不足

中国过去30年PPP的尝试

此外,政府还需为PPP项目搭建推介平台。为确保项目能够成功实施,PPP项目对参与企业的财务状况、专业资质、相关经验都有一定要求。若PPP项目宣传力度不足,可能会造成某地方政府推出PPP项目但当地无符合条件参与项目的企业,而有实力且有意愿参与PPP项目的企业却缺少渠道了解相关项目。因此,构建连通PPP项目及相关公司的宣传平台很有必要。国家发改委于近日在其官方网站开辟PPP项目库专栏,涉及1043个项目,总投资约为1.97万亿,每个项目均公布了建设内容与规模、投资额、政府参与方式及责任人联系方式等。陕西、河北、江苏等省份也举办了PPP项目推介会,集中向市场推广各自的项目。

1、法律变更风险

上世纪80年代开始,有一批境外资金进入我国经济建设的各个领域。随着改革推进,一部分资金也尝试性地进入了基础设施领域。这就是我们早期的PPP,其形式是BOT项目。到了1990年代,国家计划委员会有计划、有组织地推广PPP,选取了一批试点项目,其中包括广西来宾B电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目。与此同时,一批香港开发商进入了中国高速公路建设领域,从1990年到2000年,以合资企业的形式,与多个省市政府合作,在中国建造了至少80个合资高速公路项目。

二:增强地方政府信用,建立信用评价机制

法律变更风险主要是由于采纳、颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品/服务收费、合同协议的有效性等元素发生变化,从而威胁到项目的正常建设和运营,甚至直接导致项目的中止和失败的风险。

2000年以后,全国各主要城市掀起了市政公用事业市场化的高潮,PPP被大规模运用到了污水处理行业中。此外,采用PPP模式的还有自来水、地铁、新城开发、开发区建设、燃气、路桥等若干项目。

导致PPP项目失败的几个原因,包括法律保障体系不健全、审批决策周期长、政治影响大、配套设施不完善、项目收益无保障和政府信用风险高等,其中政府信用风险高被认为是主要的风险。比如,地方政府承诺超过公众需求与地方财政实力所能支撑的高回报、承诺违反了现行法律制度、地方政府新建或改建与PPP项目形成直接竞争关系的其他项目等,都会产生信用风险,危害合作方的利益,使项目合作被迫终止。

PPP项目涉及的法律法规比较多,加之我国PPP项目还处在起步阶段,相应的法律法规不够健全,很容易出现这方面的风险。

然而2007年起,PPP的发展在中国呈停滞状态。一方面,是由于一些失败案例的出现,使政府部门开始反思PPP,顾虑此类项目是否能充分保障公共利益;另一方面,一些开发商也选择逐渐退出这块市场。这是因为,在之前经历的失败案例中,私营方意识到,中国缺少健全的法律和管理体系,自身无法得到应有的法律保护;还有一个制约因素是,私营企业很难获得长期低利率贷款,因为在没有政府担保的情况下,金融机构对给基础设施/公用事业项目提供长期贷款是非常谨慎的。

未来PPP要想大范围推广,地方政府必须讲信用,从中央角度来讲,可以推动建立有公信力的地方政府信用评价体系,增强地方政府的守信意识。

例如: 江苏某污水处理厂采用BOT融资模式,原先计划于2002年开工,但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布,项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判。 上海的大场水厂延安东路隧道也遇到了同样的问题,均被政府回购。

总而言之,虽然我国曾在过去的二三十年间,积极尝试以PPP模式来发展基础设施以及市政公共事业,但由于缺乏健全的法律法规体系,缺少活跃的金融市场支持,以及在一些早期项目中出现的管理混乱问题,PPP模式在中国并没有得到良好的发展,其潜能没有充分发挥。

三:项目要具有一定收益性

2、审批延误风险

回顾过往的项目,能给我们提供很多宝贵的经验和教训;对项目成败的经验总结与借鉴,将有利于我们推动PPP在中国更好地发展。

纯公益性项目不适宜采用PPP模式。PPP模式通过引入社会资本参与到公用事业和基础设施的建设、运营中去,减少前期财政资金投入,政府部门和社会资本方利益共享、风险共担。对于纯公益性项目,仅由政府付费购买社会资本方提供的公用事业和基础设施服务,对政府而言类似于BT模式,将前期投入资金递延到项目运营期分期支付,政府部门和社会资本方并不能做到利益共享、风险共担。

审批延误风险主要指由于项目的审批程序过于复杂,导致花费的时间过长和成本过高,且批准之后对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难,给项目的正常运作带来了威胁。

在中国参与PPP的风险

因此,项目本身应具有一定收益性,依靠使用者付费、可行性缺口补助、政府支付等不同支付机制组合,而非完全由政府付费的纯公益性项目。实际上,目前已签约的PPP项目也主要集中在交通设施、垃圾处理、污水处理、环保工程等具有一定收益的项目,比如最近推出的济青高铁PPP项目,由于收益前景好,所以资本极其踊跃。相比之下,纯公益性项目仅安庆市外环北路工程PPP项目一个,推进相对较慢。

比如某些行业里一直存在成本价格倒挂现象,当市场化之后引入外资或民营资本,都需要通过提价来实现预期收益。而根据我国《价格法》和《政府价格决策听证办法》规定,公用事业价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性,这一复杂的过程很容易造成审批延误的问题。以城市水业为例,水价低于成本的状况表明水价上涨势在必行,但是各地的水价改革均遭到不同程度的公众阻力和审批延误问题。

总体来说,城市基础设施建设和市政公用事业中的PPP项目主要面临九大类风险:政治风险,法律法规风险,行政管理风险,融资风险,收益风险,项目设计、建造和施工中的风险,项目经营和维护过程中的风险,合同条款不恰当风险,以及不可抗外力带来的风险。在过去30年的曲折发展道路上,中国的PPP经历了几乎所有这些风险。

四:完善顶层设计和制度保障

例如:2003年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过,上海人大代表也提出反对水价上涨的提案,造成上海水价改革措施迟迟无法落实实施。因此出现了外国水务公司从中国市场撤出的现象。比较引人注目的是,泰晤士水务出售了其 上海大场水厂的股份,Anglian从 北京第十水厂项目中撤出。

事实上,中国PPP面临的最大风险是来自政府方面的政治风险,即由于政治压力、经济因素或其他原因,政府不再遵守原来与私营方达成的PPP合同或协议,甚至阻碍项目正常运作。

PPP项目前期投资额高、回报周期长,决定了PPP项目要成功推广,需建立一个行之有效的保障制度。回报的长周期性决定了收益面临较大的不确信,通过完善的法律、法规保障社会资本利益,最大限度消除其对进入后风险的担忧,方能促进更多社会资本进入公用事业和基础设施领域。首先,需要制定相应法律、法规来保障社会资本的利益。社会资本方和地方政府在PPP项目中实际地位的不平等,需要通过法律、法规约束地方政府的违约行为。另一方面,需要制定相关法律法规,对原先签订的PPP项目进行保护,使其免受法律法规变动的风险。如江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设,在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》,外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。其次,通过财政税收政策,给予PPP项目以支持。最后,通过信贷优惠、股权融资等方式,拓宽融资渠道。

3、政治决策失误和过程冗长风险

比如山西太原太榆公路许西收费站的案例。1997年,太榆公路作为晋港合作的引资项目,由香港路劲基建有限公司经营管理,合同期限为23年。由于当地城镇的快速发展和交通流的持续增大,该项目收益一直很好。然而因城镇化之迅速,几年之内,太榆公路由原先的城市外公路,变成了城市区域内主要交通要道,这条公路继续收费,引来民愤。面对舆情民意的压力,山西省交通厅和港方2005年达成协议,要将许西收费站和另一收费站同时撤除,且根据原先PPP合同中的违约终止条款,山西省政府承诺向港方赔偿两亿多元人民币。然而,山西省政府考虑到太原市规划建设的龙城大街(能让车流绕过许西收费站)的投资与许西收费站撤站补偿大体相当,于是做出保留许西收费站、集中财力建设龙城大街的决策。这样的举措,给许西收费站带来了严重的经济后果,近三分之二的车流被分流到龙城大街,这也使私营方香港路劲基建公司萌生退意。于是,山西省政府于2011年以2500万元回购了该项目,撤掉了许西收费站。

五:专业机构做专业事,政府和社会资本互补共赢

政治决策失误和过程冗长风险是指由于政府决策程序不规范、官僚作风、缺乏PPP项目的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等导致项目决策失误和过程亢长的风险。

同样的情况还发生在福建泉州刺桐大桥的案例中。刺桐大桥项目筹建于1994年,是我国第一个由民营资本建造经营的PPP项目,1996年投入运营以来,经济收益一直十分良好。然而,面对刺桐大桥私营方的高额收益,泉州市政府不再如原计划那样支持刺桐大桥与当地高速公路的连接,甚至还接连建造了两座具有商业竞争性的大桥,极大影响了刺桐大桥的收益。

引入社会资本参与公用事业和基础设施建设,不仅在于通过少量财政资金撬动社会资本,更在于社会资本能调动其专业能力以更有效率的方式提供更高质量的服务产品。因此,参与PPP项目的社会资本方,需要挑选具有比较优势的专业机构。一方面,行业中的龙头企业抵御风险能力更强,降低项目失败的概率。另一方面,技术领先的企业也可以降低成本,减少使用者和政府部门的支付费用。

例如: 青岛威立雅污水处理项目由于当地政府对PPP的理解和认识有限,政府对项目态度的频繁转变导致项目合同谈判时间很长。而且,污水处理价格是在政府对市场价格不了解的情况下签订的,价格较高,后来政府了解以后,又要求重新谈判以降低价格。此项目中项目公司利用政府的知识缺陷和错误决策签订不平等协议,从而引起后续谈判拖延。相似地,在 大场水厂北京第十水厂廉江中法供水项目中也存在同样的问题。

第二是法律相关的风险。这包括两种情况。一是缺乏相关法律法规,无法约束一方违反合同的行为,也就无法保护被侵权的另一方,如上文提到的山西太榆公路许西收费站和福建泉州刺桐大桥的案例。其次是法律法规的不稳定性,新法律的颁布或原有法律的修订,对原项目的正常运作造成威胁,或使原项目变得不再合法而无法继续建造经营下去。

这些行业的领头者通常为央企、国企或大型民企。对于这些企业而言,在获取项目时更能取得政府的信任,在签约后的合作过程,也更有雄厚的政府关系和财力来处理来自政府和及市场的风险。此外,PPP在我国尚处于起步阶段,前期参与过PPP项目的,大多为央企、国企或大型民企,这些项目的成功经验使企业更能复制自己的前期模式。

4、公众反对风险

例如,江苏省政府曾计划用固定回报率的方式,与一外资企业签订PPP合同,来建造污水处理厂。该项目原计划在2002年开工。但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布,该项目公司被迫就投资回报率重新与政府进行谈判。

公众反对风险主要是指由于各种原因导致公众利益得不到保护,从而引起公众反对项目建设所造成的风险。

第三是行政过程风险。主要指由于项目行政审批过程过于复杂,导致花费的时间过长或成本过高,批准之后,还要对项目的性质和规模进行必要的商业调整,给项目的正常运作带来威胁。

例如: 上海大场水厂北京第十水厂的水价问题,由于关系到公众利益,而遭到来自公众的阻力,政府为了维护社会安定和公众利益也反对涨价。

第四是融资风险。这是指由于金融市场不健全,或项目融资结构设置不合理等其他原因,引发融资困难,使私营方无法在规定时间内以规定办法筹措到足够的项目资金。根据政府与私营方签订的PPP协议,私营方在规定期限内完成项目融资,该PPP合同才算生效,否则PPP合同作废。在湖南某电厂的项目中,私营方就因无法完成融资,而使原PPP项目作废。

5、政府信用风险

第五是项目收益不足的风险。这是指在项目建设完成投入运营之后,其收益不能覆盖原来的投资或达到预定水平。在一些项目中,我们看到政府为吸引私人投资、降低私营方的收益风险,而承诺给项目固定回报率。但这又引起另一番争议,许多人认为以财政税收来补贴项目的固定回报率,是以公众利益补贴私人利益,不符合PPP合作双方共担风险的原则。

政府信用风险是指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来直接或间接危害的风险。

此外还有合同条款风险,这是指合同的一些具体条款设计不合理,对项目的可持续性造成不良后果。一个典型例子,就是项目唯一性风险。即,政府和其他投资人新建或改建其他类似的项目,会对原项目造成实质性的商业竞争,影响其项目收益。除前面说的福建泉州刺桐大桥项目外,另一个相关例子是杭州湾跨海大桥项目。杭州湾跨海大桥项目开工未满两年,距其50公里左右的绍兴市,就已开始准备建造杭州湾绍兴大桥。面对新的竞争性项目的压力,原项目存在市场收益不足的可能。

例如:在 长春汇津污水处理厂项目中,汇津公司与长春市排水公司于2000年签署《合作企业合同》,设立长春汇津污水处理有限公司,同年长春市政府制定《长春汇津污水处理专营管理办法》。2000年年底,项目投产后合作运行正常。然而,从2002年年中开始,排水公司开始拖欠合作公司污水处理费用,长春市政府于2003年2月28日废止了《长春汇津污水处理专营管理办法》,2003年3月起,排水公司开始停止向合作公司支付任何污水处理费。经过两年的法律纠纷,2005年8月最终以长春市政府回购而结束。

但如果合同中设置明确的唯一性保护条款,可能造成另一种问题:当这个唯一的项目无法满足大众对公共服务和公共设施的需求,而政府因合同中的项目唯一性保护条款无法建造新的项目,这也将损害公共利益。因此,是否在PPP合同中加入保证项目唯一性的保护条款,是很值得商榷的问题。

再比如:在 廉江中法供水厂项目中,双方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》,履行合同期为30年。合同有几个关键的不合理问题:问题一,水量问题。合同约定廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不得少于6万立方米,且不断递增。而当年廉江市的消耗量约为2万立方米,巨大的量差使得合同履行失去了现实的可能性;问题二,水价问题。合同规定起始水价为1.25元人民币,水价随物价指数、银行汇率的提高而递增。而廉江市每立方米水均价为1.20元,此价格自1999年5月1日起执行至今未变。脱离实际的合同使得廉江市政府和自来水公司不可能履行合同义务,该水厂被迫闲置,谈判结果至今未有定论。除此之外,遇到政府信用风险的还有 江苏某污水处理厂、长春汇津污水处理和湖南某电厂等项目。

西方国家的PPP专业咨询

6、不可抗力风险

针对PPP项目的一系列风险,我国政府需要一套行之有效的风险管理办法。我们可借鉴英国、美国、意大利等一系列西方国家在PPP项目中的成功经验,并结合中国实际情况,找到有效的解决方案。

不可抗力风险是指合同一方无法控制,在签订合同前无法合理防范,情况发生时,又无法回避或克服的事件或情况,如自然灾难或事故、战争、禁运等。

政府最需要做的,就是培养PPP项目需要的管理能力。虽然世界上大多数国家开始使用PPP时,都将之作为一种融资手段,但在过去几十年的探索过程中,各国政府都已清楚认识到,PPP不仅是一种融资模式的创新,更是一种提供公共产品/服务的管理模式、制度的创新。而且,失败的经验告诉我们,如果政府不改变相应的管理模式和制度设计,不培养经营PPP项目所需的特定管理能力,PPP项目是无法成功的。

例如: 湖南某电厂于20世纪90年代中期由原国家计委批准立项,西方某跨国能源投资公司为中标人,项目所在地省政府与该公司签订了特许权协议,项目前期进展良好。但此时某些西方大国(包括中标公司所在国)轰炸中国驻南斯拉夫大使馆,对中国主权形成了实质上的严重侵犯。国际政治形势的突变,使得中标人在国内外的融资都变得不可能。项目公司因此最终没能在延长的融资期限内完成融资任务,省政府按照特许权协议规定收回项目并没收了中标人的投标保函,之后也没有重新招标,而导致了外商在该项目的彻底失败。

这里说的政府管理能力包括:建立健全相关的PPP法律法规;有效降低项目的政治风险,获得政治上的、大众的支持;在建立PPP项目之初就进行潜在风险的分析,在各合作方之间合理地分配风险管理的责任。

江苏某污水处理厂项目关于投资回报率的重新谈判中,也因遇到非典中断了项目公司和政府的谈判。

政府可以考虑聘请拥有多年、多国PPP经验的专业咨询顾问。政府需要管理社会、经济生活的方方面面,无法做到在各方面都是专才,尤其PPP在实际操作中具有很强的技术性,所以,政府很有必要聘请拥有丰富经验、专业技术性强的咨询顾问。

7、融资风险

我在2010年采访了摩根斯坦利(Morgan Stanley)基础设施投资部的主任保罗·莱恩(Paul Ryan)和诺斯曼律师事务所(Nossaman LLP)基础设施建设部主席杰弗瑞·尤瑞玛(Jeffrey Yarema),他们总结出,专业PPP咨询顾问的作用是保姆型的一站式服务, 主要包括以下六点。

融资风险是指由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性低等因素引起的风险,其中最主要的表现形式是资金筹措困难。

首先是针对客户的培训。当为政府机构提供咨询服务时,咨询顾问会详细分析一个项目有可能使用的不同开发方式、不同融资策略,以及每一种方式的具体操作办法。

PPP项目的一个特点就是在招标阶段选定中标者之后,政府与中标者先草签特许权协议,中标者要凭草签的特许权协议在规定的融资期限内完成融资,完成融资后特许权协议才可以正式生效。如果在给定的融资期限内发展商未能完成融资,将会被取消中标资格并没收投标保证金。

其次是法律法规和行政管理方面的准备。咨询顾问将与立法机关或行政职能部门一起,探讨如何设立具体的PPP法律以及相关具体法规,为PPP的立法提供一些指导性的、框架性的意见。同时也帮助想要发展PPP的政府部门建立相应的制度体系,培养相应的管理能力。还帮助其他利益相关者了解他们在项目中的相关利益。

湖南某电厂的项目中,发展商就因没能完成融资而被没收了投标保函。

在这个过程中,咨询顾问团队需要提供包括法律,金融,和项目技术在内的多方面咨询意见。通过这个过程,咨询顾问能帮助政府部门建立合理的长期目标,给出中立的建议,究竟哪些项目适合以PPP模式建设,哪些并不适合,以及这些项目能够带来什么样的预期收益。

8、市场收益不足风险

PPP项目的准备。一旦确定了一个项目要被建成PPP项目,咨询顾问团队就要与政府部门一起设计一个总体计划,其中包括具体的项目建设时间安排,并主要解决以下问题:该部门建造这个PPP项目的目标和对结果的具体预期是什么;根据该项目的特点,应何时开始建造这个PPP项目,应使用何种招标/采购方式,采取何种制定合同的策略,来最有效地达到政府的目标;这个项目需要哪些工程技术方面的工作;为使这个项目物有所值(Value for Money)需要创造哪些法律和金融方面的条件。

市场收益不足风险是指项目运营后的收益不能回收或达到预期水平的风险。

市场推广。在咨询顾问团队的协助下,政府会向市场推广这个项目,邀请有意向的私营企业参与投标竞争。政府应当与有意向的企业分别会谈,介绍该项目的具体情况和招投标过程,并与这些企业一起协商,如何才能在各合作方之间最优化地分配风险,分担责任。

例如:天津双港垃圾焚烧发电厂项目中,天津市政府提供了许多激励措施,如果由于部分规定导致项目收益不足,天津市政府承诺提供补贴。但是政府所承诺的补贴数量没有明确定义,项目公司就承担了市场收益不足的风险。

选择合适的私营合作方。通过上述步骤,咨询顾问努力协助政府部门建立一个可行的PPP项目。在收到私营方的标书之后,咨询顾问将协助政府评估这些标书,与投标者谈判,然后选择一个综合实力最优或最合适的私营方作为项目合作者,签订PPP合同。此外,咨询顾问还要协助公私合作者两方一起办理融资手续,成功完成项目融资。

另外, 京通高速公路建成之初,由于相邻的辅路不收费,致使较长一段时间京通高速车流量不足,也出现了项目收益不足的风险。

监管职能。最后,咨询顾问还要给政府部门提供有关监管职能的培训,提醒合同条款中哪些方面应如何监管,才能保证政府和公众利益得以实现。不仅协助签订合同,也要协助管理合同,才能保证政府得到在订立合同之初所期待的利益。

杭州湾跨海大桥福建泉州刺桐大桥的项目中也有类似问题。

事实上,国际上优秀的PPP咨询公司的圈子并不大,其中大部分都曾为多国政府、多个私营公司、多个PPP项目做过项目咨询,他们本身就是最好的信息、经验和技术的传播渠道。他们有很多年的PPP项目经验,深刻理解不同发展阶段的政府在尝试PPP时可能面对的难题,并有针对性地提出全方位的、实用的解决方法。

9、项目唯一性风险

目前,我们在中国的PPP项目中还很少看到政府方面聘请国际咨询公司。其原因一来可能有国情、行事标准上的差异,二来可能有政治上的顾虑,三来也可能考虑咨询费用的问题,国际专业咨询公司在其服务过程中是以小时计费,其顾问费用不菲。

项目唯一性风险是指政府或其他投资人新建或改建其他相似项目,导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。

但考虑到中国现在将PPP作为国家层面、战略性的改革举措,而PPP本身有很强的技术性和知识累积的特性,聘请具有丰富经验的国际咨询公司,可帮助政府部门少走很多弯路,直接接触其他发达国家多年PPP实践中积累下来的宝贵经验,省去了我们摸着石头过河可能要付出的巨大时间和经济的代价。

项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险,对项目的影响是非常大的。

另外,从长远看,我国的PPP市场必然要面向全球吸引外资,吸引如麦格理集团(Macquarie Group)、城市道路集团(Transurban Group)等全球最好的基础设施建设发展公司,如果有国际咨询顾问的协助,会使我们的政府与外国私营方的合作沟通更顺畅,更能相互理解,合作过程更顺利,也会使我们的PPP发展能更迅速地国际化、全球化,更有效地利用全球的资金资源和先进发展经验。

杭州湾跨海大桥项目开工未满两年,在相隔仅50公里左右的绍兴市上虞沽渚的绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中,其中一个原因可能是因为当地政府对桥的高资金回报率不满,致使项目面临唯一性风险和收益不足风险。

“收益带系统”的合同设计

鑫远闽江四桥也有类似的遭遇,福州市政府曾承诺,保证在9年之内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站,如果因特殊情况不能保证收费,政府出资偿还外商的投资,同时保证每年18%的补偿。但是 2004年5月16日,福州市二环路三期正式通车,大批车辆绕过闽江四桥收费站,公司收入急剧下降,投资收回无望,而政府又不予兑现回购经营权的承诺,只得走上仲裁庭。该项目中,投资者遭遇了项目唯一性风险及其后续的市场收益不足风险和政府信用风险。

PPP的合同设计是一项具有很强技术性的工作,西方国家的一些经验很值得借鉴。

福建泉州刺桐大桥项目和 京通高速公路的情况也与此类似,都出现了项目唯一性风险,并导致了市场收益不足。

回顾那些失败和出过问题的中国PPP案例,好几个项目都是政府因私营方获得了巨大利润,认为私营方利用信息不对称的优势损害了公共利益,而后采取更改或不遵守PPP合同条款的方式,来重新进行利益分配。如福建刺桐大桥和山西太榆公路许西收费站案例。榜样的力量是无穷的,而惩罚榜样的后果是很严重的。1990年代末,一大批港资PPP高速公路的港资经营方,纷纷出售他们的公路资产并撤离中国市场。

10、配套设备服务提供风险

在这类事件中,政府的确存在违约行为,但从公共利益角度出发,政府处于信息不对称的劣势端,继续PPP合同会使公共利益严重受损。要避免这种两难境地,就要在设定PPP合同具体条款时,做出精密安排。既充分保护私营方利益、调动他们的积极性,又合理保护公共利益。

配套设备服务提供风险是指项目相关的基础设备不到位引发的风险。

国外的一种有效做法,是使用“收益带系统”(revenue banding)的利益分割机制,在私营方和政府间进行灵活的利益分割。具体做法是,PPP合同中规定,对那些面向使用者收费的项目,从项目开始盈利时起,政府就可以分享项目的收益,而政府分享的比例,随着项目总收益增加,呈累进型增加。

在这方面, 汤逊湖污水处理厂项目是一个典型案例。2001年凯迪公司以BOT方式承建汤逊湖污水处理厂项目,建设期两年,经营期20年,经营期满后无偿移交给武汉高科(代表市国资委持有国有资产的产权)。但一期工程建成后,配套管网建设、排污费收取等问题迟迟未能解决,导致工厂一直闲置,最终该厂整体移交武汉市水务集团。

例如,美国得克萨斯州的几条PPP高速公路,就采用了这种方法,将一个项目的年度总收益,做收益带的划分,共分成6个区间。在第一区间,政府只分享12%的收益,在第二区间,政府所分到的收益比例随之增加,一直到第六区间(项目已获得巨额利润),政府能够获得50%的这部分收益。

11、市场需求变化风险

这种做法的好处是,对收益不高的项目,私营方可获得绝大部分项目收益,使项目能正常经营下去;对那些收益较高的项目,代表公共利益的政府,也能分享项目收益;当项目收益越高,政府能分到的项目收益比例越高。这一方面尽量保证私营方有一定利益,继续运营项目,另一方面不会让私营方独得巨额利润而侵害公共利益,政府也能分享此类项目良好的经济效益。这能同时给私营方和政府以正面刺激,共同维护PPP合同,全力支持项目正常运作。这种方法最早出现在西班牙,后被国际咨询顾问介绍到了美国PPP高速公路建设中,被认为是一种非常成功有效的做法。

市场需求变化风险是指排除唯一风险以外,由于宏观经济、社会环境、人口变化、法律法规调整等其他因素使市场需求变化,导致市场预测与实际需求之间出现差异而产生的风险。

有关项目唯一性风险的预防,也需在合同中明确规定。私营企业希望保证收益,支持在PPP合同中加入项目唯一性保护条款,要求政府承诺一定期限内不建造具有竞争性的项目;但若保护期限过长,可能妨害公共利益。美国政府经过多年实践,总结出来的经验是,PPP合同条款中,只给予私营方有限的项目唯一性保护。政府承诺,在一定原则、一定期限内不建造与原项目产生商业竞争的其他项目;当政府觉得建造新项目是必需的且会影响原项目收益时,政府承诺对私营方的利益受损给予补偿。此外,有些项目还设立了一个合同终止条款,明确在某些情况下政府有权以市场价格回购该项目,且不涉及合同违约行为。

例如: 山东中华发电项目,项目公司于1997年成立,计划于2004年最终建成。建成后运营较为成功,然而山东电力市场的变化,国内电力体制改革对运营购电协议产生了重大影响。第一是电价问题,1998年根据原国家计委曾签署的备忘录,中华发电在已建成的石横一期、二期电厂获准了0.41元/度这一较高的上网电价;而在2002年10月,菏泽电厂新机组投入运营时,山东省物价局批复的价格是0.32元/度。这一电价不能满足项目的正常运营;第二是合同中规定的“最低购电量”也受到威胁,2003年开始,山东省计委将以往中华发电与山东电力集团间的最低购电量5500小时减为5100小时。由于合同约束,山东电力集团仍须以“计划内电价”购买5500小时的电量,差价由山东电力集团自己掏钱填补,这无疑打击了山东电力集团公司购电的积极性。

有效使用PPP需要一个长期的学习过程和经验积累过程,尤其是,政府本身应培养相应的管理能力的培养,建立好的法律法规,对咨询公司的专业知识和技能加以有效利用,并设立既能保护双方利益又保持项目灵活性的合同条款。这些对PPP在中国的健康发展都有着决定性的作用。■

杭州湾跨海大桥闽江四桥刺桐大桥京通高速等项目中也存在这一风险。

(作者系上海财经大学公共经济与管理学院助理教授、博士生导师。曾担任美国加利福尼亚州交通部的政策研究顾问)

12、收费变更风险

收费变更风险是指由PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整不弹性、不自由导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。

例如:由于电力体制改革和市场需求变化, 山东中华发电项目的电价收费从项目之初的0.41元/度变更到了0.32元/度,使项目公司的收益受到严重威胁。

13、腐败风险

腐败风险主要是指政府官员或代表利用其影响力要求或索取不合法的财物,而直接导致项目公司在关系维持方面的成本增加,同时也加大了政府在将来的违约风险。

例如:由香港汇津公司投资兴建的 沈阳第九水厂BOT项目,约定的投资回报率为:第2-4年,18.50%;第5-14年,21%;第15-20年,11%。如此高的回报率使得沈阳自来水总公司支付给第九水厂的水价是2.50/吨,而沈阳市1996年的平均供水价格是1.40/吨。到2000年,沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元。这个亏损额本来应由政府财政填平,但沈阳市已经多年不向自来水公司给予财政补贴了。沈阳市自来水总公司要求更改合同。经过数轮艰苦的谈判,2000年底,双方将合同变动如下:由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在第九水厂所占股权的50%,投资回报率也降至14%。这样变动后沈阳自来水厂将来可以少付两个多亿。其实对外商承诺的高回报率在很大程度上与地方官员的腐败联系在一起,在业内,由外商在沈阳投资建设的八个水厂被称为“沈阳水务黑幕”。

以上是从案例中总结而来的导致PPP项目失败的主要风险,从对这些风险和案例的描述中也可以看出,一个项目的失败往往不是单一风险作用的结果,而是表现为多个风险的组合作用。

内容来源:武汉市PPP促进会;路桥网返回搜狐,查看更多

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